關(guān)于偷運(yùn)移徙者和販運(yùn)人口議定書(shū)草案的說(shuō)明

關(guān)于偷運(yùn)移徙者和販運(yùn)人口議定書(shū)草案的說(shuō)明

　　a.導(dǎo)言和總的看法

　　（第１節(jié)）聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（兒童基金會(huì)）和國(guó)際移徙組織（移徙組織）首先要對(duì)擬訂一項(xiàng)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約特設(shè)委員會(huì)的工作表示支持。會(huì)員國(guó)同意制定具體的文書(shū)來(lái)處理偷運(yùn)移徙者（聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸地、空中和海上偷運(yùn)移徙者補(bǔ)充議定書(shū)修訂草案（a/ac.254/4/add.1/rev.4））（“移徙者議定書(shū)”）和販運(yùn)人口（聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于防止、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)修訂草案（a/ac.254/add.3/rev.5））（“販運(yùn)議定書(shū)”）問(wèn)題使高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織受到極大的鼓舞。本說(shuō)明就這兩個(gè)議定書(shū)提出一些令人關(guān)注的懸而未決問(wèn)題。高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織特別想?yún)f(xié)助各國(guó)確保這些文書(shū)不與現(xiàn)行的國(guó)際法律標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突或者在其他方面損害現(xiàn)行國(guó)際法律標(biāo)準(zhǔn)。
　?。ǖ冢补?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織首先想提出的一個(gè)問(wèn)題是這兩項(xiàng)議定書(shū)草案之間的關(guān)系問(wèn)題。雖然已經(jīng)在確定共同規(guī)定方面做了工作，但很少或根本沒(méi)有討論過(guò)這兩項(xiàng)議定書(shū)草案之間可能發(fā)生沖突問(wèn)題。在被販運(yùn)的人口與被偷運(yùn)的移徙者之間作區(qū)分顯然是有益的。但是，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織感到在地面上這種區(qū)分并不明確，因?yàn)樵诘孛嫔线@兩個(gè)類別之間有相當(dāng)大的流動(dòng)和重疊。在專門審議這兩項(xiàng)議定書(shū)草案的非正式協(xié)商會(huì)議上，與會(huì)者確定被販運(yùn)的人口應(yīng)當(dāng)比被偷運(yùn)的移徙者受到更多的保護(hù)。然而，無(wú)論在那一個(gè)文書(shū)中都很少就鑒別過(guò)程如何進(jìn)行和由誰(shuí)進(jìn)行提供指導(dǎo)。根據(jù)現(xiàn)有的草案，把同一個(gè)人確定為是被販運(yùn)者還是被偷運(yùn)移徙者將對(duì)有關(guān)的締約國(guó)產(chǎn)生不同的責(zé)任。非正式協(xié)商會(huì)議似宜考慮如此規(guī)定所涉及的問(wèn)題。非正式協(xié)商會(huì)議還似宜考慮一個(gè)國(guó)家只批準(zhǔn)一項(xiàng)文書(shū)而不是兩項(xiàng)文書(shū)所可能產(chǎn)生的后果。

　　b.聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于防止、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)草案

　　1.議定書(shū)的宗旨

　　（第３節(jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織完全支持在非正式協(xié)商會(huì)議上發(fā)表的看法，即販運(yùn)議定書(shū)應(yīng)有兩大宗旨：促進(jìn)消除跨國(guó)有組織犯罪進(jìn)行的販運(yùn)活動(dòng)；擴(kuò)大對(duì)販運(yùn)活動(dòng)受害者的支持和保護(hù)。本著這種承諾的精神，建議在議定書(shū)第1條中明文規(guī)定這兩項(xiàng)宗旨。

　　2.販運(yùn)的定義

　　（第４節(jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織支持廣義、全面地界定販運(yùn)活動(dòng)，并主張采用第2條備選案文1的修訂案文，它將把販運(yùn)活動(dòng)具體指為為了任何目的或以任何方式招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收任何人的活動(dòng)，包括為了奴隸販賣、強(qiáng)制勞動(dòng)（債務(wù)勞役或債役）和奴役的目的，通過(guò)威脅使用或使用強(qiáng)力，或者通過(guò)誘拐、欺詐、欺騙、威逼或?yàn)E用權(quán)力，來(lái)招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收任何人?！芭邸币辉~在此使用時(shí)，應(yīng)理解為包括在它處被界定為強(qiáng)制賣淫等“現(xiàn)代奴役形式”的行為。如聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員上次提交的說(shuō)明所指出的那樣（a/ac.254/16，第12段），采用奴隸販賣、強(qiáng)制勞動(dòng)、債務(wù)勞役和奴役的提法是與現(xiàn)行國(guó)際法相一致的（例如見(jiàn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際盟約》第8條（見(jiàn)大會(huì)第2200a(xxi)號(hào)決議，附件））。

　　3.販運(yùn)兒童的定義

　?。ǖ冢倒?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織支持單獨(dú)界定販運(yùn)兒童的行為。該項(xiàng)定義應(yīng)當(dāng)提及為了上文第4段所述的目的以及為了利用、購(gòu)買或提供兒童進(jìn)行性剝削，包括制作色情產(chǎn)品或提供色情服務(wù)，而招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收任何兒童，或者通過(guò)付款或給予好處而使控制兒童者同意。此外，在本議定書(shū)中，根據(jù)《兒童權(quán)利公約》（第44/25號(hào)決議，附件），“兒童”應(yīng)當(dāng)指任何年齡未滿18歲者。關(guān)于“兒童賣淫”和“色情”， 提及國(guó)際勞工組織大會(huì)1999年6月17日通過(guò)的《禁止和積極采取行動(dòng)消除最惡劣的童工形式公約》（第182號(hào)公約）的有關(guān)規(guī)定不無(wú)益處。

　　4.保護(hù)被販運(yùn)的兒童的權(quán)利和利益

　?。ǖ冢豆?jié)）議定書(shū)應(yīng)當(dāng)明文承認(rèn)根據(jù)國(guó)際法特別是根據(jù)《兒童權(quán)利公約》，兒童享有特別的權(quán)利；締約國(guó)必須承認(rèn)和滿足販運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者所具有的特別需要；各國(guó)有義務(wù)采取措施防止販運(yùn)兒童；在處理販運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者時(shí)，任何時(shí)候首先應(yīng)當(dāng)考慮兒童的最佳利益（包括身心恢復(fù)和重返社會(huì)的特殊權(quán)利）。同樣重要的是明確承認(rèn)既有必要努力將對(duì)販運(yùn)活動(dòng)負(fù)責(zé)者繩之以法，同時(shí)又確保不以任何方式將兒童刑事定罪。在這方面，應(yīng)當(dāng)指出， 絕大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)因批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》而承擔(dān)了這項(xiàng)法律義務(wù)?，F(xiàn)行國(guó)際法顯然還要求各國(guó)確保，對(duì)販運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者的援助和保護(hù)不能便宜行事或以其他方式取決于國(guó)家當(dāng)局的決定。根據(jù)《公約》第2條，販運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者有權(quán)象接收國(guó)的國(guó)民一樣在所有事項(xiàng)方面獲得同樣的保護(hù)，包括有權(quán)保護(hù)其隱私及其人身與人品的完整。

　　5.對(duì)被販運(yùn)者的保護(hù)

　　（第７節(jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織注意到第4條（對(duì)人口販運(yùn)活動(dòng)受害者的援助和保護(hù)）的主要規(guī)定依然受“在適當(dāng)情況下”一語(yǔ)的限制。據(jù)認(rèn)為，這種限制并非必要，而且并非符合國(guó)際人權(quán)法，因?yàn)閲?guó)際人權(quán)法明確規(guī)定，侵犯人權(quán)行為的受害者，例如販運(yùn)活動(dòng)的受害者，應(yīng)當(dāng)能夠獲得充分和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施。締約國(guó)應(yīng)當(dāng)至少有義務(wù)向販運(yùn)活動(dòng)的受害者提供關(guān)于可能獲得補(bǔ)救措施的資料，包括對(duì)販運(yùn)活動(dòng)的賠償和對(duì)他們所遭受到的其他犯罪行為的賠償?shù)馁Y料，并對(duì)這種受害者提供援助，特別注意到兒童的特殊需要，使他們能夠獲得他們有權(quán)獲得的補(bǔ)救措施。

　　6.地位和遣返

　?。ǖ冢腹?jié)）請(qǐng)非正式協(xié)商會(huì)議注意高級(jí)專員辦事處上次提交的說(shuō)明，其中人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員表示，“安全并且盡可能自愿地返回家園應(yīng)當(dāng)是任何切實(shí)有效的保護(hù)被販運(yùn)者戰(zhàn)略的核心。如果不包括有關(guān)安全和（盡可能）自愿返回家園的規(guī)定，將相當(dāng)于同意將販運(yùn)活動(dòng)的受害者強(qiáng)行驅(qū)逐出境和遣返。如果是屬于有組織犯罪活動(dòng)的販運(yùn)，這種做法將給受害者的安全造成不堪承受的風(fēng)險(xiǎn)”(a/ac.254/16，第20段)。
　?。ǖ冢构?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織促請(qǐng)非正式協(xié)商會(huì)議起碼確保，只要將一個(gè)人確定為被販運(yùn)者，就足以確保不違反該受害者的意愿立即加以驅(qū)逐，而議定書(shū)的保護(hù)和援助條款應(yīng)立即適用。必須特別注意兒童的處境，從保護(hù)和確保他們所有的權(quán)利，例如獲得教育和保健的權(quán)利，到尋找他們的家人，并確保采取敏感和適當(dāng)?shù)拇胧┦箖和c其家人和諧一致。

　　7.邊界管制

　?。ǖ冢保肮?jié)）第8條載列的關(guān)于邊界管制的現(xiàn)有條款草案顯得與販運(yùn)議定書(shū)的上述宗旨有些不和諧，令人對(duì)被販運(yùn)的人口與被偷運(yùn)的移徙者間的既定區(qū)分提出質(zhì)疑。高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織同意若干代表團(tuán)在特設(shè)委員會(huì)第六屆會(huì)議上發(fā)表的看法，即這種條款可能用來(lái)限制受議定書(shū)保護(hù)者的行動(dòng)自由。鑒于大多數(shù)被販運(yùn)的是婦女和女童，施加這種限制顯然將是歧視性的。加強(qiáng)邊界管制的確是防止販運(yùn)活動(dòng)的一個(gè)重要方面。但是，第8條應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是協(xié)助邊界當(dāng)局查明和保護(hù)受害者以及攔截販運(yùn)者的措施。
　?。ǖ冢保惫?jié)）此外，雖然國(guó)家在加強(qiáng)邊界管制以及發(fā)現(xiàn)和預(yù)防販運(yùn)活動(dòng)方面具有合法的利益，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織所關(guān)注的是有必要確保有關(guān)措施不侵犯主要國(guó)際文書(shū)中所規(guī)定的個(gè)人的人權(quán)，這些國(guó)際文書(shū)包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際盟約》、1951年《關(guān)于難民地位的公約》1和《兒童權(quán)利公約》。特別重要的是應(yīng)當(dāng)確保邊界措施不得如《難民地位公約》所規(guī)定的那樣，限制個(gè)人在他國(guó)尋求和享受避難不受起訴的權(quán)利。特別是，議定書(shū)草案的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)損害“不推回”基本原則（見(jiàn)下文第21段）。

　　8.防止販運(yùn)人口活動(dòng)

　?。ǖ冢保补?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織支持關(guān)于簡(jiǎn)化議定書(shū)草案目前所載的保護(hù)條款的提議，以便確保在對(duì)付新出現(xiàn)的販運(yùn)形式時(shí)有明確的義務(wù)和靈活性。然而，重要的是所提議的修訂應(yīng)當(dāng)以理解和接受販運(yùn)活動(dòng)的根本原因?yàn)榛A(chǔ)，這些根本原因中包括貧困、失業(yè)和負(fù)債等經(jīng)濟(jì)因素；對(duì)婦女和女童的暴力以及家庭、社區(qū)與國(guó)家中的性別歧視等社會(huì)和文化因素；缺乏有關(guān)立法和公共部門腐敗等政治和法律因素；以及勞工移徙的逐漸女性化與接收國(guó)逐漸嚴(yán)格移民政策等國(guó)際因素。雖然深入地處理這些其他問(wèn)題顯然不屬于議定書(shū)的范圍，但提及締約國(guó)為處理販運(yùn)活動(dòng)的這些根本原因而可以采取的步驟將是有益的。這種步驟可以包括法律措施以及議定書(shū)草案第10條第2款所提及的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)舉措。
　?。ǖ冢保彻?jié)）還應(yīng)當(dāng)指出，國(guó)家一級(jí)為了防止販運(yùn)活動(dòng)而采取的措施在某些情況下被用來(lái)歧視婦女和其他群體，其方式等同于不承認(rèn)她們有離開(kāi)一個(gè)國(guó)家和合法移徙的基本權(quán)利。如上一段所建議的那樣載列一條一般性的不歧視條款將非常有助于確保這種歧視不成為議定書(shū)的一種意外負(fù)作用。

　　9.非歧視條款的必要性

　?。ǖ冢保垂?jié)）如聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員上一次提交的說(shuō)明所指出的那樣(a/ac.254/16，第15段)，不歧視原則是國(guó)際法的一項(xiàng)根本規(guī)則，這條規(guī)則對(duì)于處境困難、易受傷害的不合乎規(guī)定的或非法的移徙者來(lái)說(shuō)尤其具有適切性。高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織促請(qǐng)非正式協(xié)商會(huì)議載列一條如《羅馬國(guó)際刑事法院規(guī)約》(a/conf.183/9，第21條，第3款)所載列的那樣一條含義廣泛的不歧視規(guī)定。

　　c.聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸地、空中和海上偷運(yùn)移徙者補(bǔ)充
議定書(shū)草案

　　1.移徙者的權(quán)利

　?。ǖ冢保倒?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織承認(rèn)移徙者議定書(shū)的首要目的是對(duì)付偷運(yùn)移徙者的犯罪活動(dòng)。然而，如一些代表團(tuán)在第六屆會(huì)議上所承認(rèn)的那樣，的確有必要確保淪為這種行為的受害者的個(gè)人受到保護(hù)。移徙者，特別是不合乎規(guī)定的移徙者，由于其在社會(huì)中的不穩(wěn)定的處境而易受傷害，往往導(dǎo)致他們最基本的人權(quán)受到侵犯。議定書(shū)草案注重的是在原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)和/或接收國(guó)成為或已經(jīng)成為犯罪剝削受害者的移徙者。這種地位使這類移徙者更加容易受到進(jìn)一步剝削。因此，議定書(shū)應(yīng)當(dāng)維護(hù)和力求申張包括被偷運(yùn)的移徙者在內(nèi)的所有人有權(quán)享受的基本人權(quán)。不過(guò)，尊重這種權(quán)利并不減損或在其他方面限制各國(guó)決定誰(shuí)應(yīng)當(dāng)或誰(shuí)不應(yīng)當(dāng)入境的主權(quán)。

　　2.在移徙者議定書(shū)中列入一條保護(hù)規(guī)定的必要性

　?。ǖ冢保豆?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織歡迎明文提及締約國(guó)根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》2所承擔(dān)的義務(wù)，將其作為保障措施，確保通過(guò)移徙者議定書(shū)將不損害締約國(guó)對(duì)1951年公約的義務(wù)，也不侵犯尋求避難者不被起訴的能力。
　?。ǖ冢保饭?jié)）高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織促請(qǐng)維持上述這些保障措施，并酌情進(jìn)一步予以加強(qiáng)。據(jù)認(rèn)為，在移徙者議定書(shū)中具體提及國(guó)際人權(quán)法特別重要。建議如販運(yùn)議定書(shū)那樣增列一條保留條款，以便提及國(guó)家和個(gè)人根據(jù)國(guó)際法，包括適用的國(guó)際人道主義法和國(guó)際人權(quán)法，特別是1951年公約和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》所具有的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
　?。ǖ冢保腹?jié)）在這方面，越來(lái)越多的尋求避難者，包括那些有真正理由獲得難民地位者，是通過(guò)移徙者議定書(shū)草案中涉及的手段運(yùn)輸?shù)?。作為?guó)際難民保護(hù)核心而且被承認(rèn)為國(guó)際慣例法規(guī)范的不推回原則必須在移徙者議定書(shū)中得到明文的維護(hù)。高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織強(qiáng)烈主張列入這樣一條規(guī)定，即非法進(jìn)入一個(gè)國(guó)家將并不對(duì)有關(guān)人員的避難申請(qǐng)產(chǎn)生有害的影響。另外，為了使這樣一項(xiàng)規(guī)定有效，應(yīng)當(dāng)要求簽署國(guó)確保向被偷運(yùn)的移徙者提供充分的機(jī)會(huì)，包括通過(guò)提供充分的資料，以便能提出避難申請(qǐng)和為留在該國(guó)提出任何其他正當(dāng)理由，而且這種申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)逐案審查。這樣一項(xiàng)規(guī)定可以作為保障條款列入，也可以更加適當(dāng)?shù)卦隽腥氡Ａ魲l款。

　　3.列入特別保護(hù)被偷運(yùn)的兒童的必要性

　?。ǖ冢保构?jié)）如同對(duì)于販運(yùn)議定書(shū)一樣，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織認(rèn)為，移徙者議定書(shū)應(yīng)當(dāng)明文承認(rèn)兒童根據(jù)國(guó)際法享有特別的權(quán)利；偷運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者具有特殊的需要和有權(quán)獲得特別的保護(hù)；在處理偷運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者時(shí)，任何時(shí)候首先應(yīng)當(dāng)考慮兒童的最佳利益。根據(jù)《兒童權(quán)利公約》第2條，偷運(yùn)活動(dòng)的兒童受害者有權(quán)如接收國(guó)的國(guó)民一樣在任何事項(xiàng)方面獲得相同的保護(hù)，包括保護(hù)其隱私和人身與人品的完整。

　　4.返回問(wèn)題

　?。ǖ冢玻肮?jié)）為了確保文書(shū)的全面性及其與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)相一致，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織主張載列一條關(guān)于返回的規(guī)定。國(guó)際法明確承認(rèn)所有人有返回其原籍國(guó)的權(quán)利。各國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守其接收本國(guó)國(guó)民返回和為這種返回提供便利的義務(wù)。需要特別考慮到兒童的情況，包括為了根據(jù)《兒童權(quán)利公約》特別是其中第10條和12條與家人團(tuán)聚而返回的兒童。然而，關(guān)于返回的條文應(yīng)當(dāng)有充分有效的保障措施或保留條款加以補(bǔ)充，以便確保不被他國(guó)推回的權(quán)利和保證所涉移徙者的基本人權(quán)。移徙組織根據(jù)其代表一些國(guó)家進(jìn)行返回活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，建議各國(guó)應(yīng)當(dāng)有義務(wù)應(yīng)另外一個(gè)締約國(guó)或有關(guān)國(guó)際組織的請(qǐng)求頒發(fā)旅行證件（見(jiàn)議定書(shū)草案第15條第3款(a/ac.254/4/add.1/rev.4)）。

　　5.防止偷運(yùn)移徙者

　?。ǖ冢玻惫?jié)）在加強(qiáng)邊界管制和實(shí)施議定書(shū)草案為防止偷運(yùn)移徙者而設(shè)想的其他措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)不損害尋求避難者的權(quán)利或使難民和尋求避難者有可能被推回。
　　（第２２節(jié)）關(guān)于培訓(xùn)移民官員和其他有關(guān)官員，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織建議，有關(guān)條文草案應(yīng)當(dāng)專門提及在國(guó)際人權(quán)法，特別是國(guó)際難民法、婦女權(quán)利和兒童權(quán)利方面的培訓(xùn)。鑒于在適用移徙者議定書(shū)和販運(yùn)議定書(shū)方面有可能發(fā)生沖突，高級(jí)專員辦事處、兒童基金會(huì)和移徙組織還建議，應(yīng)當(dāng)專門提及培訓(xùn)，以便確保妥善和及時(shí)地鑒別被販運(yùn)者以及將他們作為受害者而不是罪犯加以對(duì)待和看護(hù)。

　　注
　　1－《人權(quán)：國(guó)際文書(shū)匯編》，第一卷，第二部分（聯(lián)合國(guó)出版物，出售品編號(hào)：e.94.xiv.1(vol.i，part 2)），o節(jié)。
　　2－同上。